“公私合作”模式已成创新治理热点

项目源自企业需求 有助国家科技管理

“公私合作”模式已成创新治理热点

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公私合作创新模式专题①

    中国科学技术信息研究所研究员 郭铁成

编者按 目前，有超过70%的经合组织国家采用公私合作模式（PPP）支持科技创新，PPP已成为热门创新政策工具，应用范围不断扩大。诸多国家的实践表明：公私合作模式在提升战略性技术领域的国际竞争力、促进技术成果转移方面发挥着重要作用，值得研究借鉴。从今日起，科技日报国际部将连续刊发三篇介绍公私合作创新模式的文章，以飨读者。

    从上世纪90年代开始，一些国家在技术创新领域采用公私合作模式（PPP）。2008年国际金融危机以后，高创新度国家纷纷推出创新“新政”，形成又一轮公私合作创新热潮。这固然与刺激私人创新投入的需要直接相关，但更深刻的原因是创新理念的改变，这就是创新治理思潮的兴起。

    公私合作创新：创新治理重要内容

    所谓创新治理，就是政府、学术界、企业界、社会等各方面利益主体，平等参与、交互作用、共创价值的社会体系和机制。西方学者也把创新治理称为“无界创新2.0”（OPEN INNOVATION 2.0）或“四螺旋创新体系”。创新治理的基本精神，是促进公共主体与以私人主体之间合作，发挥公私各方的最大效能。

    随着世纪之交美国新经济泡沫的破裂，特别是2008年国际金融危机的出现，包括创新治理在内的社会治理思潮强势兴起。创新治理思潮没有把市场与政府对立起来，用市场来否定政府，或用政府来代替市场，而是将二者统一起来，主张发挥市场的基础作用，同时发挥政府的引导作用。因此，创新治理的政策任务是寻找公共目标与私人目标的结合点，公共目标依托企业等私人目标实现，企业等私人目标的实现要体现公共目标。

    公私相关方合作创新是创新治理最重要的内容。公私相关方合作创新是指公共参与方和私营参与方之间建立法律上的合作关系或协议，双方在决策过程中互动，共同投入稀有资源，包括资金、人员、设备和信息等，从而实现科学、技术、创新领域的特定目标。当目标实现时共享收益，目标失败时共担风险。公私合作的目标首先是公共目标，同时也是私人目标。协议关系的法律前提是，利益主体之间是平等关系。私方可以是一家企业，但更多情况下是多个非政府的利益攸关方，包括非赢利机构、国有企业和私有企业等，甚至包括政府官员、专家和公众。

    目前，欧盟和绝大多数欧盟国家、美国、日本等发达国家及俄罗斯、印度等大国，都在积极推广使用公私合作的创新模式。

    最根本特征：项目源自企业需求

    传统科技计划中的创新项目，国家目标明确，但缺乏企业用户需求。公私合作项目则来源于企业用户的具体需求。可以说，公私合作创新模式最根本的特征，就是项目来源于企业用户需求，国家目标通过企业用户需求来实现。判断企业需求是否真实，关键看企业是否为此投资。

    此外，传统科技计划中的创新项目，解决的是技术问题，因此只有单维的技术目标，没有技术、经济、社会的综合目标和总体解决方案。而公私合作创新计划解决的是经济社会问题，因此是三维的工程目标，涵盖研发、生产、市场整个创新过程。比如，韩国的智能汽车项目，不是单纯研发智能汽车技术，而是启动智能汽车创新工程，其综合目标是把司机、车辆、环境、交通基础设施以及相关生活要素有机地连接到一起。工程目标体现的是系统创新思想，能够综合考虑从基础研究到生产应用的整个价值链过程，为重大社会挑战提供综合解决方案，并确定时间节点和工程进度，可应用、可经营、可获益。

    同时，公私合作项目的投入更多元化。一般而言，公私合作的创新项目投入，政府资金不超过50%，企业和社会资金在50%以上。公私合作项目完成以后，企业等创新主体就可获得创新利润，政府也会获得公共项目的社会效益和经济效益。当然，如果项目不成功，则必须共担风险，企业、政府等投资方要为此负责。

    应用效果：1美元投资回报32美元

    公私合作创新项目的运营流程，可以简要分为项目形成、项目实施和项目完成三个阶段。其核心内容，是根据创新项目的经济性、社会性和技术性公开招标。

    从国际经验来看，公私合作模式在技术创新领域的应用，总体上是成功的。首先是提高了公共资金使用效率。美国学者对“制造业推广伙伴关系计划”的研究表明，每1美元的联邦投资，将对经济增长产生32美元的回报；对先进技术计划的研究表明，联邦政府对整个计划的资助约为22亿美元，但376个资助项目中的41个已经取得170亿美元的净社会收益。其次是有效化解和分散了创新风险。企业和其他社会资本化解了一部分创新风险，还有一部分被民间参加者分摊了，从而减少了政府的潜在成本，而且带来就业和国民收入的大量增加。再次是增加了社会对创新的投资。由于可以预期的利益，公私合作创新吸引了大量企业用户、风险资本、银行资本、社会基金，成倍扩大了全社会的创新投入。

    在总结国际实践经验和教训的基础上，结合我国改革发展实际，可以在重大创新专项、战略研发项目、科研设施设备、科研机构建设、风险投资、人才培养等领域开展公私合作创新试点。通过公私合作创新，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，克服单纯依靠行政手段的管理方式，保障企业在技术创新中的主体地位，扩大高等院校和科研院所的自主权，建立全体社会成员参与科技决策和创新活动的机制，激发一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力，从而推进国家科技治理能力和创新治理体系的现代化。

（《科技日报》记者 姜靖整理）

来源：《科技日报》，2016年08月26日。

“公私合作”模式维持欧盟创新竞争力

从“第七框架计划”到“地平线2020计划”

    公私合作创新模式专题②

    中国科学技术信息研究所 张志娟

    “公私合作”创新模式（PPP）在全球范围内盛行，已成为科技创新领域的热门政策工具。欧洲十分重视在欧盟范围内通过加强公私合作实施产业重大科技专项，维持和提升战略性、全球竞争性技术产业的领先地位。典型代表如2007年—2013年的“第七框架计划（FP7）”及其后继的“地平线2020计划”（2014年—2020年），其中PPP的运用所发生的新变化对我国科技创新有着重要的启示。

    两大计划前赴后继成效显著

    欧盟于2007年开始执行“第七框架计划”，首次在欧洲层面运用PPP模式启动5个联合执行计划（JTI）。计划运行4年后，欧盟组织专家对其展开中期独立评估认为：PPP模式使欧洲在公共与私营部门之间成功建立一种新型商业模式，吸引重要利益主体参与其中，并围绕战略目标和创新取得了重大成果。截至2011年，3个JTI已经实现独立经营；到2013年底，5个JTI成功吸引大批优质创新企业参与，中小型企业占28%。

    继“第七框架计划”后，欧盟决定在“地平线2020计划”中继续运用PPP模式。相比之下，“地平线2020计划”对PPP的运用远超“第七框架计划”，目标更清晰远大，将为欧盟政策实施作出巨大贡献。

    扩大应用 增加投入 提升实力

    JTI是与私营部门专门设立的、有限时间法人实体（联合执行体）促进重大专项实施的战略性长期计划。截至2013年底，欧盟向“第七框架计划”下5个JTI投入31.2亿欧元，吸引产业界配套投入46.6亿欧元，所设立JTI包括创新药物计划、洁净天空计划、嵌入式计算系统、纳米电子、燃料电池与氢能技术。与此相比，“地平线2020计划”下继续设立的5个JTI，欧盟投资总预算达到76.4亿欧元，产业界的直接投入预计达98.75亿欧元。欧盟对JTI的投入增长超过1倍。

    此外，欧盟对契约型PPP的投入也获得大幅增长。契约型PPP是与私营部门预先约定目标、私方承诺相关指标和产出、公私双方签订执行协议的中短期计划。“第七框架计划”期间，欧盟于2008年底通过欧洲经济复苏计划设立契约型PPP，包括未来工厂、节能建筑、绿色汽车3项科研创新公私合作专项，欧盟出资16亿欧元。而“地平线2020计划”决定推出更多的契约型PPP，增加了第五代通信技术、可持续流程工业、机器人、光子技术和高性能计算领域，欧盟投资总额将超过60亿欧元。

    关键使能技术事关欧洲实现再工业化，涉及知识密集度高、研发强度高、资本支出高、就业技能高、创新周期短的技术。“地平线2020计划”下，有两项运用PPP的计划重点明确放在了关键使能技术上。其一是“电子元器件和系统”联合技术计划；其二是未来工厂契约型PPP。利用PPP发展关键使能技术，有助于促进技术更快走向市场，使科研与创新活动迅速形成规模，将加速提升欧洲产业竞争力，极大促进欧盟新增就业。

    简化规则 提高效率 完善机制

    PPP在欧洲的运用，也收获了一些经验：

    首先，计划在任何情况下都向新伙伴开放。例如，创新药物（二期）计划预留了一部分资金给新参与者；清洁天空（二期）计划将通过公开竞争过程为其示范平台选择新的核心伙伴；几个新计划将更加注重展示活动，希望借此在更大范围内增加相关组织机构的联系，促进创新主体的广泛参与。

    其次，产业界资金投入至少要与欧盟的预算投入相称，比例为1∶1为宜。投入依据是JTI要求的花费或欧盟未完全支付的部分。产业伙伴将承诺在不接受“地平线2020计划”资助的情况下吸引参与主体和投资，其投入往往超过最初公私双方提出的共同资助预算。例如，燃料电池与氢（二期）计划中产业界这种共同资助预算外的额外投入贡献将至少达到3亿欧元。如果产业界的投入未达到要求，欧盟委员会有权减少或扣留欧盟资助，甚至结束合作。

    再次，完善知识产权规则。知识财产利益分配是PPP项目合作中最为突出的问题。欧盟将注重法律保障与灵活性之间的平衡，最大程度促进PPP项目知识产权的共享；对合作前各自的相关背景知识与理论所属权及性质，以及合作后产出科研成果的所有权有清晰界定。例如，产出科研成果归参与成员所有，若两家以上参与成员对共同成果的贡献无法清晰确定或无法分割，则拥有共同所有权；对产出知识成果的保护、利用与传播、转让与许可、成果访问权等作出细致规定，避免纠纷产生；参与成员应在适当期限和地域范围内对成果进行保护，并尽早通过适当方式传播；科研出版物开放获取，项目所有参与者都有义务公布其通过合作研究取得的成果，发表的论文等必须能够公开获取。

    最后，简化执行体系与参与规则。在架构、规则、程序和控制策略上均进行简化，减少行政负担和参与者的相关费用，加快提案的各个流程，降低财务错误率，以吸引更多创新型企业参与其中。

    （《科技日报》记者 王小龙整理）

来源：《科技日报》，2016年08月27日。

服务国家创新计划 促进技术成果转移

“公私合作”模式已是热门创新政策工具

中国科学技术信息研究所 张志娟

公私合作创新模式专题③

    目前，有超过70%的OECD（经济合作与发展组织，由35个市场经济国家组成的政府间国际经济组织）国家采用公私合作模式（PPP）支持科技创新，PPP已成为热门创新政策工具，且应用范围持续扩大。2015年，美国、欧盟、法国、俄罗斯、韩国、以色列、日本等国家不仅运用PPP服务于国家创新技术计划，更利用其加速提升重点战略性技术领域的国际竞争力，促进新技术成果转移。

    创新政策工具吸引私人投资

    当前，很多国家的政策决策者越来越依赖PPP作为创新政策的工具和吸引私人投资的手段。

    比如，2015年10月16日，俄罗斯公布“国家技术计划”，目的在于发展未来15年—20年将决定世界经济和俄罗斯经济的具有广阔前景的新兴高技术市场。俄罗斯视此为未来公私合作领域的一项长期计划。

    美国则于2015年10月21日发布升级版的《美国创新战略》，指出私营部门研发投资对于长期经济增长、创造就业和生产率提高至关重要，并提出通过解决阻碍创新的市场失灵问题及确保有利于研究和创新的框架条件，激发私营部门的创新动力。

    法国科研署公布的2016年行动计划中，在特别项目的可用融资工具中包括PPP模式，主要应用于“研究成果经济效益和竞争力”部分。

    韩国于2015年5月13日发布《政府研发创新方案实施计划》，创新政府资助研究机构预算结构，减少“项目制”资助比重，活跃民间委托研究，同时增加民间委托对接资金。

    提升战略性技术领域竞争力

    此外，在加速战略性技术领域竞争力提升方面，PPP也可谓“大显身手”。

    比如，美国国防技术正是借助PPP实现了创新突围。2015年，美国公布了“国防创新试验计划”，要求国防研发部门与硅谷高技术企业联合，利用其技术人才和风险投资基金，开展国防技术创新活动。目前，各军种已制定加大吸收私营企业参与研发项目的初步计划，如空军的“成本缩减倡议”、陆军的“快速装备力量”计划及海军的“快速创新单元”计划等。

    无独有偶，美国关键太空技术研发也运用PPP来实现美国国家航空航天局（NASA）的战略目标。2015年11月，NASA通过两份招标书，与22个美国企业建立合作伙伴关系，实现NASA机器人与载人深空探测目标。此外，NASA还通过“利用公私合作关系研发新兴太空技术系统能力”合作机会招标书，与13家美国企业开展了合作关系。在合作过程中，NASA将为其提供专业技术和试验设施，确保关键太空技术成熟度得到提升。

    以色列也不甘示弱，推出了“促进网络安全公私合作计划”。2015年12月21日，以色列国家网络局和首席科学家办公室宣布，将在2016年推出升级版的促进网络安全产业发展计划——“前进2.0”网络安全产业计划，全力打造网络安全产业强国。升级版“前进计划”有三个资助重点：突破性和颠覆性技术研发、优秀网络安全企业产品创新和概念验证、促进产业合作。在产业合作方面，以色列希望通过建立研发联合体的方式，针对特定市场开发有大规模应用前景的网络安全解决方案，从而提升以色列网络安全企业的国际竞争力。

    欧盟则另辟蹊径，除运用PPP发展关键使能技术外，还持续投入“未来互联网公私合作计划”，这一计划以产业部门为首，在领先的欧洲未来互联网行为主体中开展，目标是加快欧洲未来互联网技术的开发与应用，促进欧洲智能基础设施市场发展，提高欧洲未来该领域的竞争力。目前，该计划已发展到第三阶段。

    不遗余力促进技术转移

    在促进技术转移方面，PPP也为各国广泛重视。比如，为激活公共机构技术转移项目，韩国未来创造科学部从2016年起，将开展“未来技术对接（Tech Concert）”活动，以促进企业承接公共机构的研发成果，从而进行创业或推进新项目。

    日本则运用PPP继续推进研究成果转化计划。日本促进科技成果转化的公私合作计划——研究成果最佳支援计划（A-STEP计划），由科学技术振兴机构（JST）负责组织，与科技型企业、大学和研究机构合作，计划按照技术研发向市场化发展的不同情况分为种子产品挖掘、种子产品实用性验证、种子产品市场化三个阶段精准开展。A-STEP计划的运行目的包括两个层面：对国家层面，实现日本科技领域的创新发展；对社会层面，将大学和公共研究机构研发的有益于国家经济发展的研究成果推广到科技型企业中去，实现重要科技成果的快速市场化。

    （《科技日报》记者  刘霞整理） 

来源：《科技日报》，2016年08月29日。

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